Понятие Конституции в современном смысле — то есть документа, устанавливающего принципы устройства государственной власти, основы правового статуса личности и имеющего высшую юридическую силу, сформировалось в Новое время. В числе первых возникли Конституции США (первый штат ратифицировал ее в 1787 году), Речи Посполитой (3 мая 1791 года) и Франции (3 сентября 1791 года). Путь России к конституционализму оказался куда более долгим и тернистым.
Привилегия для окраин
Попытки создать протоконституционные проекты в Российской империи предпринимались на протяжении XVIII века. Вопрос поднимался дворянством в 1730 году. Да и Екатерина II, будучи убежденным просвещенным самодержцем, работала над совокупностью фундаментальных законов. Ключевым моментом движения к конституционализму в современном понимании историческая наука считает «Введение к уложению государственных законов», подготовленное Михаилом Сперанским в 1809 году.
В первое десятилетие своего правления молодой монарх Александр I с небывалым рвением стремился усовершенствовать путем реформ государственную машину, о чем писал даже Пушкин: «Дней Александровых прекрасное начало». В основу реформы системы государственного управления Сперанский положил принцип разделения власти на известные нам сегодня ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Законодательная функция отводилась выборной Государственной думе, а Государственный совет становился верхней палатой парламента. Судебная власть сосредотачивалась в руках Сената, а исполнительная отводилась министерствам и губернским органам власти на местах.
Проект подразумевал превращение самодержавной монархии в конституционную, но в полной мере реализован не был. В 1810 году появился только Государственный совет, но функции его были ограниченны, причиной чему было давление консервативной части дворянства. Реформатора отправили в ссылку, а Конституцию даровали лишь одной территории — Царству Польскому (1815 год). Последней попыткой Александра I обратиться к конституционализму стала Государственная уставная грамота Российской империи за авторством Николая Новосильцева. Она предполагала ограничение монархии, кроме того, страна могла трансформироваться в сторону федеративного устройства. Однако документ так и остался проектом.
— Достаточно примечателен пример Великого княжества Финляндского, включенного в состав Российской империи в 1808–1809 годах, — рассказывает доктор исторических наук, профессор Диляра Усманова. — Эта западная окраина империи дольше всего — по меньшей мере до 1910-х годов — сохраняла максимальную автономию и собственные государственные институты. В частности, Александр I сохранил финляндский сейм (парламент) и даже лично присутствовал на его торжественном открытии в марте 1810 года. В приветственной речи, произнесенной на французском языке, российский император заявил, что выполняет данное им обещание сохранить все местные законы и институты, включая финляндскую Конституцию и сейм. Торжественное открытие сейма в городе Борго должно было символизировать выполнение этих обещаний. И хотя в первой половине XIX столетия, особенно в царствование Николая I, финляндский сейм практически не созывался, сохранение этого института имело большое символическое значение. Уже в начале XX века финляндский сейм стал одним из первых парламентов (1906 год), куда были избраны женщины-депутаты.
Инициативы декабристов
Отсутствие у власти желания идти на радикальные преобразования вылилось в восстание декабристов. В составе тайных обществ — «Северного» и «Южного» — декабристы разработали проекты Конституции. Павел Пестель стал автором «Русской правды», а Никита Муравьев составил свою Конституцию. Документы были схожи тем, что подразумевали формирование парламента, провозглашение прав и свобод человека, отмену крепостного права.
Но были и отличия: Пестель предложил республиканскую форму правления, радикальную аграрную реформу, всеобщее избирательное право при унитарном устройстве государства. Муравьев же настаивал на конституционной монархии при высоком имущественном цензе в избирательных правах и федеративном устройстве страны. В жизнь не удалось воплотить ни тот, ни другой проект.
— Проекты декабристов, о которых мы знаем в основном по материалам следственного дела, естественно, были утопичны и порой взаимоисключающими. Однако они отражали широкий спектр умонастроений российского образованного общества и его стремление к модернизации политических институтов. Заморозка, произведенная Николаем I, не решила проблемы архаичности и устарелости российской политической системы, а лишь загнала их вглубь, усилив общий кризис 1850-х годов, — полагает Диляра Усманова.
Новым витком движения к принятию основного документа страны стала эпоха правления Александра II. Монарх, реализовавший серьезный пакет реформ, пожалуй, был как никто другой близок к принятию Основного Закона государства. Еще в 1863 году министр внутренних дел Петр Валуев подготовил Записку о проекте реформы Государственного совета — он дважды подавал ее императору, но безуспешно. Чиновник предлагал интегрировать в Государственный совет избираемый земствами Съезд государственных гласных на правах законосовещательного органа.
А самым известным проектом эпохи правления Александра стала Конституция за авторством министра внутренних дел Михаила Лорис-Меликова. Его проект подразумевал лишь частичное ограничение абсолютизма в империи: парламентаризм Лорис-Меликов считал губительным. При этом отмечал, что следует допустить все слои общества к обсуждению законодательных инициатив — на уровне гласных органов в городах и земствах. Другими тезами Конституции обозначались необходимость экономических реформ, дарование широких свобод учебным заведениям. Александр II получил документ в конце января 1881 года, а 1 марта он был убит.
— Одобрение проекта Лорис-Меликова при всей его ограниченности стало бы важным шагом на пути принятия российской Конституции, — рассказывает Усманова. — Известно, что буквально в день своей гибели у Александра II была запланирована встреча с министром внутренних дел с целью обсуждения данного проекта. Гибель российского императора-реформатора, которому мы обязаны ликвидацией в стране фактического рабства в лице крепостных крестьян, была делом рук радикальных революционеров, но парадоксальным образом сыграла на руку консервативной части российской элиты. В итоге политический маятник ушел вправо, и неизбежное принятие конституционного документа вновь было отсрочено на некоторое время, а политические институты ожидала дальнейшая архаизация.
«Божіею милостію, Мы, Николай Вторый…»
Лишь события Первой русской революции (1905–1907 гг.) подтолкнули имперскую власть к реформам. 6 августа 1905 года было провозглашено учреждение законосовещательной Думы. А под давлением Октябрьской всеобщей политической стачки Николай II был вынужден пойти на дальнейшие уступки и подписать Манифест об усовершенствовании государственного порядка (17 октября 1905 года). Документ, автором которого стал председатель Комитета министров Сергей Витте, наделял Государственную думу законодательными правами, а также предоставлял (по крайней мере формально) населению широкие гражданские права. Таким образом, Октябрьский манифест провозгласил разделение законодательных прав между монархом и представительным органом (Государственной думой и Государственным советом). Отныне юридически ни один закон не мог вступить в силу без одобрения парламента, но император обладал правом вето и роспуска Думы. Этой возможностью Николай II воспользовался аж два раза — в 1906 и 1907 году. Последняя Дума 4-го созыва (1912–1917 гг.) была распущена уже при Временном правительстве.
— Примечательно, что в угоду Николаю II, крайне негативно и болезненно относившемуся к западному влиянию, авторы проекта по созданию российской Государственной думы избегали таких терминов, как «парламент», «Конституция» и прочее. Поэтому в российском обществе, как в политических кругах, так и среди экспертов-конституционалистов, не утихали дискуссии о том, как следует именовать новый модернизированный строй и является ли Государственная дума парламентом, а основные законы Российской империи (апрель 1906 года) — прообразом российской Конституции. Очевидно, что фобии и предрассудки Верховного правителя порой способны затенить суть изменений, но они не могут поставить заслон на пути исторически обоснованных и зачастую неизбежных перемен, — отмечает Диляра Усманова.
Февральская революция 1917 года привнесла кардинальные изменения в систему государственного устройства: монархия пала, а судьбу будущей России должно было решать Учредительное собрание. Созвать собрание удалось, оно даже проработало… но только один день и было разогнано большевиками, увидевшими в нем опасность для своей власти. Спустя 4 дня, 12 января 1918 года, был созван III Всероссийский съезд Советов, в составе которого превалировали представители партии РСДРП (б). Съезд принял первый конституционный акт новой Советской республики — Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Декларация юридически закрепила то, что уже было реализовано фактически: Россия провозглашалась республикой Советов, по своему устройству — федерацией, т. е. союзом регионов и областей. Также декларировались отмена частной собственности на землю, национализация банков, введение трудовой повинности и новые принципы внешней политики.
Важный факт в том, что изначально большевики попытались провести утверждение декларации через Учредительное собрание, но большинством голосов депутаты отказались ее даже обсуждать. После разгона Собрания именно Съезд Советов взял на себя полномочия по определению конституционного устройства страны. А совсем скоро — 10 июля 1918 года — V Всероссийский съезд Советов принял первую Конституцию РСФСР, куда вошла и декларация, упомянутая выше. Большевики смогли логически завершить более чем столетний путь российского государства к принятию Основного Закона, насытив его принципами перехода к социализму. Начинался новый этап в истории страны — период правового торжества советских Конституций.